Bilan des plans de création de places au 31 décembre 2013

Depuis 2008, la CNSA est chargée de suivre l’exécution des plans nationaux de création de places nouvelles en établissements et services médico-sociaux, à destination des personnes âgées et des personnes handicapées, financés par l’assurance maladie. Elle propose à son Conseil un bilan annuel des places créées grâce aux crédits qu’elle a notifiés aux agences régionales de santé (ARS) en fonction des besoins locaux et des objectifs des plans nationaux : plan Solidarité grand âge (PSGA) 2007-2012, plan Alzheimer et maladies apparentées 2008-2012 et programme pluriannuel pour les personnes handicapées 2008-2012.

Le programme pluriannuel de création de places pour un accompagnement tout au long de la vie des personnes handicapées et le plan Solidarité grand âge couvrent la période 2007-2012, mais ils se poursuivront jusqu’en 2016. En effet, compte tenu du temps requis pour les travaux, les financements sont étalés jusqu’en 2016.

Pour les deux plans, la CNSA a notifié aux ARS l’ensemble des crédits qui leur sont nécessaires pour autoriser le lancement des projets, c’est-à-dire 1,2 milliard d’euros pour 39 540 places dans le secteur du handicap et 843,4 millions d’euros pour 85 383 places dans le secteur du grand âge. Depuis 2013 et jusqu’en 2016, elle leur délègue uniquement les crédits qui permettent l’ouverture de ces nouvelles places. Le bilan définitif pourra donc être dressé après 2016. Toutefois, ce bilan intermédiaire permet de constater que le nombre de places qui seront créées à l’issue des plans sera proche de l’objectif. En effet, le coût estimé d’une place nouvelle au moment de la définition des plans, quel que soit le type de service ou d’établissement, a été réévalué entre 2008 et 2012 pour tenir compte de l’actualisation annuelle des coûts de fonctionnement.


1. Plan Solidarité grand âge (PSGA) et plan Alzheimer

Le PSGA poursuit l’effort de création de places en établissement. Il prévoit parallèlement de développer l’offre de services de soins infirmiers à domicile (SSIAD), de structures d’accueil de jour et d’hébergement temporaire pour offrir des solutions de répit aux aidants. Il est complété par le plan Alzheimer qui permet de déployer des plateformes d’accompagnement et de répit, des équipes spécialisées Alzheimer en SSIAD, des pôles d’activité et de soins adaptés (PASA) et des unités d’hébergement renforcé (UHR).

Le bilan confirme le déséquilibre constaté les années précédentes entre places d’hébergement permanent et places de services (SSIAD + accueil temporaire) : les places d’EHPAD ont été privilégiées au détriment des autres structures. Les différentes initiatives mises en œuvre pour y remédier n’ont pas suffi.

Au 31 décembre 2013, 60 700 places étaient installées. La moitié de ces places est destinée à l’accueil permanent des personnes âgées, 36 % à l’accompagnement à domicile (SSIAD).
Durant l’année 2013, plus de 5 400 places d’EHPAD et plus de 1 400 places de SSIAD ont ouvert. Trois fois sur quatre, les places d’EHPAD sont créées ex-nihilo. Et, puisqu’il s’écoule en moyenne 5 ans et 3 mois entre la date de dépôt du dossier et l’ouverture de l’établissement, les places ayant ouvert en 2013 avaient été autorisées entre 2008 et 2010. Pour les SSIAD en revanche, la grande majorité des places nouvelles autorisées l’est par extension des structures existantes, les délais d’installation sont donc plus courts (moins de deux ans en moyenne).

L’offre Alzheimer et maladies apparentées

Fin 2013, la CNSA avait délégué aux ARS la quasi-totalité des crédits destinés à la création d’UHR, au financement des places de PASA et d’équipes spécialisées en SSIAD, ce qui représente le financement de 10 000 places supplémentaires depuis 2012. Les agences régionales de santé ont autorisé plus de 3 000 places et, une fois l’autorisation accordée, les structures se sont rapidement installées. Le décalage constaté concernant les autorisations s’explique par les exigences du cahier des charges des PASA, les contraintes foncières et architecturales dans les zones urbaines ou encore les difficultés de recrutement d’ergothérapeutes et de psychomotriciens.

L’année 2013 a permis de concrétiser les projets financés depuis 2010 et d’ouvrir 4 206 places supplémentaires en PASA, plateformes de répit, SSIAD spécialisés et UHR, pour atteindre un total de 17 721 places installées depuis le début du plan Alzheimer.

Par ailleurs, fin 2013, six communes françaises sur dix étaient couvertes par un dispositif MAIA. Autrement dit, sur ces communes, les acteurs (mairie, centres locaux d’information et de coordination, hôpital, réseau de santé, conseil général...) travaillent selon la méthode de l’intégration , afin de simplifier le parcours des personnes âgées de plus de 60 ans qui s’adressent à eux.


2. Programme pluriannuel de création de places pour un accompagnement tout au long de la vie des personnes handicapées

La répartition des places en cours de création diffère quelque peu des objectifs prévus - on créera plus de places pour enfants et moins pour adultes -, mais les écarts constatés lors des premiers bilans se sont partiellement réduits puisque la CNSA a fléché plus précisément les financements alloués aux agences régionales de santé (ARS) en 2011 et 2012.

Entre 2008 et 2013, 30 076 places nouvelles ont été autorisées, soit 76% du programme.

Une fois autorisés, les services, qu’ils soient pour enfants ou pour adultes, s’installent sans difficulté particulière (1 an et 4 mois en moyenne). Les places d’établissements demandent un peu plus de temps (1 an et 10 mois en moyenne dans le secteur de l’enfance, 3 ans et 7 mois dans le secteur des adultes). Au 31 décembre 2013, on comptabilisait 23 867 places nouvelles en établissements et services pour enfants et adultes handicapés installées depuis le début du programme. Parmi elles, 6 320 ont été créées par transformation de structures existantes.

En effet, l’évolution de l’offre ne se réduit pas à la création de places nouvelles. Elle s’appuie sur la transformation des établissements, qui peut intervenir de deux manières : soit en convertissant des places d’établissement en places de service : d’IME en SESSAD pour soutenir la scolarisation et la socialisation des enfants en milieu ordinaire ;
soit en requalifiant des places pour accueillir des publics ayant besoin de plus d’accompagnement : un IME pour déficients intellectuels peut se spécialiser pour un public autiste.
En moyenne, un quart des places destinées aux enfants est créé par transformation. Fin 2013, on totalisait par exemple 1 995 places de SESSAD ouvertes suite à une transformation. Du côté des adultes, moins d’une place sur dix est créée de cette manière. Il s’agit principalement de places de FAM créées grâce à la médicalisation de foyers de vie.


L’offre pour enfants Le programme prévoit de développer l’action précoce et de soutenir l’accompagnement en milieu ordinaire. Il accorde une attention particulière à des handicaps spécifiques, comme l’autisme et le handicap psychique. Pour atteindre ces objectifs, 6 300 places de SESSAD et 3 750 places en établissements ont déjà été créées sur la période 2008-2013, dont 1047 places de SESSAD et 571 places en établissements sur la seule année 2013.

Les places de SESSAD sont principalement destinées aux enfants présentant une déficience intellectuelle, des troubles de la conduite et du comportement, des troubles autistiques. Le nombre total de places de SESSAD créées devrait dépasser l’objectif (7 354 au lieu de 7 250) et le mode de création diffèrera de celui prévu par le programme : sur les 5 000 places qui doivent ouvrir suite à une transformation, on en comptabilisait seulement 1 995, fin 2013.

Concernant les établissements, les prévisions d’installation d’établissements pour les enfants autistes et déficients intellectuels vont elles aussi au-delà des objectifs, confirmant la forte implication des ARS envers ces publics.

L’offre pour adultes

Le programme prévoit d’accompagner l’avancée en âge des adultes les plus lourdement handicapés et accorde une attention particulière à des handicaps spécifiques, comme le handicap psychique et les conséquences de traumatismes crâniens. Pour atteindre ces objectifs 5 048 places en services et 8 769 en établissements ont déjà été créées sur la période 2008-2013, dont 443 places de services et 1700 places en établissements sur la seule année 2013.

Les places en établissements sont principalement dédiées aux adultes polyhandicapés, aux adultes présentant des déficiences psychiques et aux personnes handicapées vieillissantes ; celles de SAMSAH sont destinées en priorité aux personnes handicapées psychiques, motrices et intellectuelles ; celles de SSIAD sont majoritairement agréées pour toutes les déficiences.

Fin 2013, ARS et conseils généraux avaient conjointement autorisé la création de 94% des places de MAS et 74 % de celles de FAM. La proportion est moins importante pour les services, seulement 43% des places de SAMSAH et de SSIAD, soit 53% des places notifiées par la CNSA. Une fois autorisées, les places s’installent en revanche rapidement.

(extrait du dossier de presse du conseil du 8 juillet 2014)


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